Capítulo en el libro de Marcín Román Czubala, La UE: claves y desafíos actuales del proyecto común, Editorial Sindéresis, 2019.
Resumen
Una de las señas distintivas por excelencia de la «modernidad líquida» de Bauman, y que en algún momento ha de cristalizar, es la globalización de los procesos sociales: la economía, las comunicaciones, los movimientos poblacionales, la ciencia y la tecnología, la cultura, el consumo, las amenazas… Sin embargo, la innovación política no ha seguido el mismo ritmo por lo que actualmente existe un déficit de gobernanza global.
La Unión Europea —probablemente con razón— ha sido considerada durante décadas, junto con la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el experimento social que quizá haya interpretado mejor la lógica de los tiempos, a través de su modelo de organización social que trasciende el interés nacional en aras del bien común.
Este artículo pretende explorar los desafíos que la Unión Europea está enfrentando en esta época para lograr una mayor integración en el ámbito político, que se manifiestan tanto en la tibiez de su política de seguridad y como en su política exterior. Estos desafíos se interpretan desde la clave de una tensión entre, por un lado, mantener el statu quo de la configuración política de una época pasada marcada por el Estado-nación y la soberanía nacional ilimitada y, por el otro, el imperativo actual de avanzar hacia la federalización del sistema de relaciones internacionales.
La estructura de este análisis girará en torno a cuatro puntos. Primeramente, se examinará la erosión de la soberanía nacional absoluta ante las dinámicas de la mundialización. En segundo lugar, se pondrán de relieve dos de las innovaciones sociales que se consideran más relevantes para mejorar la gobernanza regional y global: el sistema de seguridad colectiva y los principios y normativa de la Unión Europea. En tercer lugar, se estudiará con algo más de profundidad la particularidad del derecho europeo en contraposición con el derecho internacional. Finalmente, se plantea una reflexión abierta acerca de las dificultades que supone intentar gestionar una sociedad que ha experimentado grandes transformaciones con instrumentos políticos que se corresponden con un tipo de sociedad pasado.
La soberanía nacional ante la globalización
Una de las labores de la teoría social, junto con el análisis del cambio, el orden y la acción sociales, ha sido elaborar diagnósticos sobre la sociedad contemporánea (Joas, 2009). A este respecto, en los últimos años se han popularizado múltiples diagnósticos que comparten la misma inquietud, a saber: categorizar la época actual como una época de ruptura histórica. Nociones tales como modernidad líquida, posmodernidad, sociedad del riesgo, sociedad de la información, sociedad del espectáculo, sociedad del conocimiento o sociedad postsecular, sociedad postindustrial intentan captar y condensar conceptualmente la naturaleza del cambio que parece haberse producido. A fin de ilustrar el tema de este artículo, tomaremos dos perspectivas que parecen especialmente ilustrativas, la que surge del planteamiento de Martin Albrow en su Edad Global (1996) y la que brota del área interdisciplinar de la justicia transicional (Teitel, 2003).
La tesis central de Martin Albrow es que la humanidad se encuentra en un periodo de transición entre una época moderna y otra que denomina la edad global. Esta edad global estaría caracterizada por principios y patrones culturales diferentes de los que caracterizaban la edad moderna, siendo su sello distintivo la mundialización de los procesos sociales y la adopción de un marco global para la vida colectiva. En esta tesitura, estaríamos en un proceso de transición porque, a pesar de que la cultura, del derecho, la tecnología, las migraciones, las amenazas, el sistema científico, las comunicaciones, la economía y el arte se han mundializado, la política no ha seguido el mismo ritmo, por lo que nos encontraríamos ante un déficit de gobernanza global. En otras palabras, los instrumentos políticos contemporáneos no están en condiciones de hacer frente a los desafíos sociales más apremiantes ya que, mientras que los últimos son de carácter global, los primeros siguen anclados al Estado-nación. Estas fuerzas contradictorias afectan gran parte de los esfuerzos que se hacen por establecer mecanismos de gobernanza supranacionales, como el que representa la Unión Europea.
El segundo marco de referencia con grandes implicaciones para el estudio del caso de la política exterior y de seguridad de la Unión Europea es el de la justicia transicional. Teitel, en su «Genealogía de la justicia transicional», observa que durante los juicios de Nuremberg ocurre un fenómeno único en la historia y que marcaría un antes y un después en el desarrollo del derecho internacional: la rendición de cuentas ante la comunidad internacional por cierto comportamiento violento, a pesar de que dentro del Estado donde se ejercitó fuera legal. Este hecho, que se visibiliza en los mismos juicios de Nuremberg, implica, como segundo hito, la superación de la noción de soberanía absoluta como eje de las relaciones internacionales y coloca al respecto de los derechos humanos como marco de referencia mundial. Por último, los juicios de Nuremberg abren el camino para que la comunidad internacional emergente cristalice en el foro institucionalizado de las Naciones Unidas.
El propósito al examinar los orígenes de la justicia transicional no ha sido iniciar una exploración de la evolución de una nueva disciplina, sino simplemente mostrar que, las transformaciones que se han producido en el mundo en los últimos años son de tan gran calado, que exigen el diseño de miradas innovadoras que puedan dar sentido a dichos cambios y que permitan la configuración de instrumentos políticos efectivos para la gestión de una nueva realidad social. El sello distintivo de dicha nueva realidad social parece ser la superación —aunque con muchos matices— del Estado-nación como contexto exclusivo de la vida política, económica y social.
Dos innovaciones sociales acordes a los tiempos
En las páginas anteriores se ha puesto de manifiesto que, la gobernanza de una sociedad cuyas lógicas, instituciones, patrones de comportamiento y contextos de referencia han cambiado sustancialmente, requiere de instrumentos políticos novedosos. El concepto de innovación social, por tanto, parece de obligada aplicación.
La innovación está relacionada con la tecnología, con la utilización del conocimiento científico para el diseño de dispositivos e instrumentos que faciliten la vida del ser humano. La innovación social vendría a ser el proceso mediante el cual se inventan nuevos instrumentos para la gestión de los procesos relacionados con la vida colectiva de la humanidad.
Se suele decir que el Estado-nación ha supuesto para la historia de la humanidad una de las innovaciones sociales más extraordinarias. Dicho invento, permitió la contención de guerras que anteriormente se extendían por territorios geográficos ingentes, por motivos religiosos, sin control. El mérito del Estado-nación no estuvo solo en su concepción, sino que en el proceso de implementación del mismo se tuvo que hacer un ejercicio de creatividad e imaginación genial. Hubo que generar un sentimiento de lealtad, de pertenencia, de identidad colectiva vinculado a una entidad que no se ha podido objetivar desde entonces: la nación. Los sistemas educativos, las narrativas. la conexión en el imaginario colectivo de la nación con el autogobierno y los proyectos nacionales jugaron un papel decisivo para poner en práctica un instrumento que, a pesar de haber sido también el artífice sistemático de violencia, ha resultado ser extremadamente útil para la gestión de la vida colectiva.
Actualmente la humanidad parece estar viviendo un momento similar al previo a los tratados de Westfalia. Por un lado, existe una realidad social altamente problemática; y por el otro, se necesita experimentar con nuevos sistemas sociales para dar respuesta a los desafíos que dicha realidad social presenta. La aplicación del concepto de seguridad colectiva a través de las Naciones Unidas y la constitución de la Unión Europea parecen ser las dos innovaciones sociales con mayor potencial que se asemejan a la ruptura que supuso el Estado-nación.
La noción de seguridad colectiva, tal como fue concebida en un inicio, encierra la idea según la cual la agresión de un país a otro equivale a una agresión contra todos los países, y estos últimos tienen el deber de oponerse a la agresión. El concepto de seguridad colectiva viene a ser un contrato entre Estados que aspira a mantener la estabilidad y la paz, mientras que el sistema de equilibrio que le precedía era —y es— un mecanismo que trataba de mantener el statu quo, si es necesario recurriendo a la guerra para mantener el equilibrio geopolítico. El sistema de equilibrio de potencias, asociado a lo que denominan algunos la realpolitik, consideraba —y considera— que la guerra es un elemento ineludible de la relación entre Estados (García, 2011).
Aunque el sueño de la seguridad colectiva brota en el Siglo de las Luces dentro del marco de la tensión generada entre las ideas de progreso y libertad y el sistema insatisfactorio ya de equilibrio entre potencias, no fue hasta 1945, tras dos guerras mundiales y la desaparición por parte de algunos de la fe en el progreso, que el concepto se materializó en una estructura con la formación de la Organización de las Naciones Unidas. Prácticamente desde la fundación de la carta de las Naciones Unidas tras la Segunda Guerra Mundial, esta institución naciente trató de implementar este mecanismo de acción internacional concertada para proteger los intereses colectivos de los Estados frente a amenazas comunes. La definición por sí sola de lo que constituye un interés colectivo ya plantea muchos problemas, especialmente cuando cada Estado sigue velando por la supremacía de su Nación. Este mecanismo, en sus inicios, tenía como principal objetivo evitar que se produjera otra conflagración como las dos que habían azotado el mundo entero en la primera mitad del Siglo XX. A través de él, se daban lo primeros pasos para que los conflictos entre Estados fueran resueltos, en caso de amenaza de guerra, por la acción mancomunada de la comunidad de naciones, haciendo valer los parámetros de justicia codificados en el Derecho Internacional. Este instrumento, sin embargo, ha ido evolucionando con el paso de los años debido, en algunos casos, a algunos problemas nuevos que se han ido presentando, y, en otros, a la contradicción existente entre el planteamiento de este mecanismo en pro del interés colectivo y la persecución de intereses particulares por parte de los Estados (García, 2016).
La ONU, no obstante, puede concebirse como un sistema con trampa que encarna la tensión entre las dinámicas globales y el apego al interés nacional ya que, aunque encarna algunos ideales ilustrados relativos a la paz, la seguridad internacional, la justicia y la capacidad de la razón humana para crear sistemas sociales armoniosos, se crea en un momento en el que se había perdido la fe en esta misma capacidad, como resultado de las dos guerras mundiales. Por ello, aunque pretende simbolizar el ideal de seguridad colectiva, está constituida de tal manera que los intereses nacionales de los cinco miembros del Consejo de Seguridad prevalecen. Sin duda, no se puede decir que prevalecen totalmente, y que hay intereses oscuros siempre actuando, ya que el comportamiento individual de cada Estado está circunscrito a ciertas convenciones, pero el interés nacional ensombrece la capacidad de maniobra del sistema. A pesar de todo, se podría decir que la ONU representa una innovación social de una magnitud desconocida hasta la época y que posee un gran potencial para evolucionar hacia un sistema de gobernanza global que esté en línea con los rasgos de la sociedad actual y los imperativos de los tiempos.
Es de rigor aclarar, por un lado, que existen otros organismos internacionales basados en la noción de la seguridad colectiva, tal como la OTAN, aunque de alcance solo regional; y, por el otro, que ha habido otros intentos históricos, aunque fallidos, por aplicar el principio de seguridad colectiva mundialmente, como ocurrió con la Sociedad o Liga de Naciones tras la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, debido a que su alcance global y a su durabilidad en el tiempo, la ONU supone un caso único de aplicación de dicho principio.
El caso singular de la Unión Europea
La razón principal por la que la Unión Europea constituye un caso único es porque ha logrado crear una estructura política donde los Estados miembros, voluntariamente, ceden parte de su soberanía y la transfieren a las instituciones regionales europeas.
En términos más jurídicos se puede aseverar que, mientras que el derecho internacional se fundamenta en el principio de jerarquía, el derecho europeo gira alrededor del principio de competencia. La jerarquía en el derecho internacional significa que los ordenamientos jurídicos superiores, de alcance más amplio en términos territoriales, tienen un rango superior a los ordenamientos inferiores. En caso de conflicto, por tanto, es el ordenamiento superior el que prevalece. Sin embargo, debido a la ausencia de mecanismos supranacionales coercitivos, la aplicación efectiva de dicho principio depende exclusivamente de la voluntad de los Estados.
Por el contrario, el principio de competencia en el que se fundamenta la Unión Europea, lo que plantea es que los Estados renuncien a ciertas competencias —tales como el control del tipo de interés, las políticas agrarias o las cuestiones migratorias— para transferirlas a las instituciones europeas.
Sin embargo, más allá de este elemento axial, se podría decir que la Unión Europea tiene otras tres particularidades que la distinguen. En primer lugar, el proyecto europeo se concibió con la esperanza de crear un sistema de interdependencia estatal que evitase una tercera guerra mundial. Inspirada en la tesis de la paz democrática de Kant (2001), desde los primeros organismos que se fundaron —la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), la Comunidad Económica Europea, el EURATOM para la energía nuclear—, lo que se pretendía era, por un lado, establecer relaciones comerciales tan sólidas que permitieran al interés compartido sobreponerse a los conflictos nacionales y, por el otro, establecer un sistema de regulación y control mutuo que pudiera alarmar a los países miembros de indicios de aspiraciones bélicas. El fomento del comercio, por tanto, y la interdepencia en la producción y comercialización de materias primas clave, tales como el acerco y el carbón —basamento de la industria armamentística— o la energía nuclear, fueron las estrategias centrales para preservar la paz. A la luz de la historia, con todos las deficiencias que se le pueden achacar a la Unión Europea actual, el objetivo de mantener la paz se ha cumplido, ya que Europa, desde la primera mitad del siglo XX, ha vivido su período más prolongado de paz —a excepción de lo ocurrido en los balcanes, un conflicto que, a pesar de su crueldad, no se asemeja al horror de la primera y segunda guerras mundiales—.
En segundo lugar, la Unión Europea, a pesar de aspirar a crear una unidad política supranacional, ha mostrado resistencia desde el principio a la integración en ese ámbito. Probablemente esto sea debido a la inercia que supone aferrarse a lo conocido, al interés nacional, a pesar de que las fuerzas históricas, los problemas y las oportunidades presentes exijan trascender dicho interés para abogar por la acción concertada y el bien común. La influencia del interés nacional se nota con mayor claridad en la arquitectura de las instituciones europeas: las decisiones de mayor calado, la legislación más importante y las políticas a largo plazo se definen, principalmente, en las instancias relacionadas con la representación de los Estados —el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea—, o al menos han de contar con su beneplácito. El Parlamento Europeo, el órgano que se elige por los ciudadanos europeos, tiene competencias limitadas y la Comisión, a pesar de velar por el interés europeo, también tiene cierto sesgo nacional.
En materia de defensa, la dificultad que supone aunar voluntades nacionales ante una cuestión de tanto peso se ha sorteado confiando la defensa de la Unión en otras instancias, a saber: la OTAN en general y EEUU en particular. Esta situación se ha debilitado con el cambio de actitud de EEUU hacia la OTAN con el presidente Trump, lo que está forzando a los países de la Unión Europea a ponerse de acuerdo acerca de proyecto conjunto en materia de defensa. Normalmente, los temas relacionados con la defensa y la política exterior son los más vinculados con el interés nacional y esto se manifiesta con mucha potencia en el ámbito de la Unión Europea.
En relación a la política exterior de la Unión Europea, existe una dificultad similar. Cada país aboga por establecer acuerdos bilaterales con otros Estados. Por otro lado, el trabajo de la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que es quien articula esa dimensión de la Unión Europea, tiene un mandato muy conectado con los Estados y un margen de maniobra relativamente encorsetado. Más allá de las labores diplomáticas y de tratar de expandir los valores europeos, la función y poderes de dicha Representante son bastante limitados.
Por último, en tercer lugar, la Unión Europea se ha construido sobre una narrativa que había sido muy atractiva. Algunos de los elementos de dicha narrativa son, de un lado, el describir la Unión como un espacio donde los derechos humanos, la libertad, la solidaridad y la democracia social permiten la convivencia de grupos diversos en paz y prosperidad y donde el interés nacional se subordina al bien común; y de otro, el arrogarse la responsabilidad de exportar dichos valores al resto del mundo y de cooperar con los países en vías de desarrollo para que puedan prosperar.
Esta narrativa se ha puesto en cuestión como resultado de los problemas económicos y las desigualdades que se viven dentro de la Unión Europea, de la crisis de los refugiados, de la creciente xenofobia dentro de la Unión, del surgimiento de partidos de ideologías extremas y de las propuestas de salida por parte de algunos Estados. Sin embargo, sigue siendo un discurso de legitimación de la Unión bastante potente —probablemente ficticio— que se asocia con el corazón de la identidad europea.
¿Cómo enfrentar desafíos inusitados con instrumentos desfasados?
Parece que, a pesar de los avances significativos que se han logrado en la Unión Europea, los problemas que enfrenta y los instrumentos que tiene para responder a los mismos no se corresponden.
Tomando la agenda europea de seguridad (Comisión Europea, 2016), se observan algunas amenazas que requieren enfoques integradores y supranacionales. El tema más destacado es el terrorismo. La prevención de la radicalización, la protección de infraestructuras críticas, la gestión de las migraciones masivas, la mejora de las labores de inteligencia comunitarias y del flujo de información o el fortalecimiento del Centro Europeo de Lucha contra el Terrorismo son algunas de las líneas de acción relacionadas con dicho fenómeno.
Además del terrorismo, existen otros desafíos vinculados con la seguridad que requieren acción común. Las amenazas colectivas relacionadas con la agenda global de seguridad, tales como el cambio climático, el crimen organizado, las armas de destrucción masiva, las enfermedades infecciosas, la pobreza y las migraciones que suscita, los conflictos entre Estados o los Estados fallidos cercanos a la Unión, son algunos de estos desafíos. La crisis de la hegemonía económica de la Unión, especialmente frente a los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) es otro tema de gran relevancia que ningún Estado de la Unión puede abordar en solitario. El envejecimiento de la población de la Unión Europea y la necesidad de atraer trabajadores inmigrantes para mantener el sistema de pensiones y de seguridad social es otro gran desafío de difícil solución, especialmente porque se extienden mitos sin fundamento empírico sobre los inmigrantes que provocan en la población un rechazo hacia los mismos. La autosuficiencia energética en un momento en que se importa el 54% de la misma es otro gran problema colectivo. La salida de Reino Unido de la Unión, las desigualdades entre Estados y dentro de los Estados, el desempleo juvenil, la cohesión social ante la creciente diversidad, la popularización de ideologías extremistas, la expansión de prejuicios, el crecimiento de la intolerancia, son todas cuestiones que exigen visión y acción comunes.
A fin de dar respuesta a los retos señalados, la Unión Europea tiene unos mecanismos y unos procedimientos institucionales que se intentarán describir —aunque de forma somera— a continuación. El Consejo Europeo es la entidad responsable máxima de proporcionar las grandes directrices para la acción exterior y las políticas de seguridad. Las decisiones en estas materias, no obstante, han de realizarse por consenso. El Consejo de la Unión Europea —de ministros nacionales— también juega un papel importante en la definición de la política exterior y de defensa, lo que supone, tal como se mencionó en el apartado anterior, un sesgo nacional importante que entorpece la toma de decisiones pensando en la Unión como un todo. La Comisión también tiene cierto rol, aunque de menor envergadura, a la hora de apoyar a la Alta Representante y de asegurar que se actúe bajo el marco europeo de la política exterior y de seguridad. Finalmente, también existe un amplio cuerpo de funcionarios bajo las órdenes del servicio europeo de acción exterior.
La activación de dichos mecanismos y procedimientos presenta tres tipos de problemas relacionados con las fuerzas que se examinaron al inicio del artículo: una mundialización de los procesos sociales, por un lado, y la persistencia de instrumentos políticos anclados en la soberanía y el interés nacional, por el otro.
El primero tipo de problemas tiene que ver con la difícil coordinación entre organismos, instituciones, países y departamentos. La información, un bien tan preciado para la toma de decisiones, no fluye con toda la rapidez que requieren ciertos procesos. Además, la agilidad de la Unión Europea es bastante pobre debido a ambos factores, a la falta de coordinación y al deficiente flujo de información.
El segundo tipo de problemas concierne al planteamiento de que la Unión Europea ha de efectuar una política exterior unificada por consenso. Este requerimiento impide la firma efectiva de múltiples acuerdos con otros Estados u organismos internacionales, situación que impulsa a los Estados miembros a forjar acuerdos bilaterales en materia de política exterior. Esto le resta fuerza y credibilidad a la Unión Europea con organismo supranacional.
Por último, existe un tercer tipo de problemas que puede verse como la consecuencia de los dos anteriores y es la forma que ha adoptado la política exterior. A diferencia de la política convencional exterior de los Estados, la política exterior de la Unión Europea se centra casi exclusivamente en dos cuestiones: en la cooperación al desarrollo y en la mejora de la imagen europea en el mundo. Por ello, se podría decir que la acción exterior europea representa una política relativamente blanda y pobre, insuficiente para hacer de la Unión Europea como ente propio un interlocutor único, válido ante otros Estados. Este vacío, al mismo tiempo es la consecuencia de la promoción del interés nacional de cada Estado a la hora de establecer relaciones con otros, y es la causa de la multiplicación de la acción unilateral de los Estados miembros en el ámbito exterior.
Conclusiones
Una vez explorados los cuatro apartados que anunciaron en la introducción, se podrían extraer algunas conclusiones preliminares.
Primeramente, el análisis de la política exterior y de seguridad de la Unión Europea debe realizarse teniendo en cuenta el contexto más amplio de los procesos sociales que parecen estar dándose en el sistema mundo. Desde una perspectiva histórica-sistémica, parece que la humanidad ha evolucionado desde formas más sencillas de organización social como la familia o el clan, hacia formas más complejas como la tribu, la ciudad-Estado y el Estado-nación. En esta época, parece que se está produciendo otra gran ruptura histórica que todavía no acaba de cristalizar. Las dinámicas sociales se han mundializado, por lo que la respuesta lógica sería idear los instrumentos políticos pertinentes para responder ante esa nueva realidad social global. La globalización de la política, no obstante, no está siguiendo el mismo ritmo que la globalización de los otros procesos sociales como la cultura, la ciencia, las comunicaciones, las migraciones, la economía o las amenazas.
En segundo lugar, se podría decir que el déficit de gobernanza global que el mundo experimenta requiere de innovaciones sociales en el ámbito de la política, semejantes a la innovación que supuso la creación del Estado-nación en el siglo XVIII. La aplicación del principio de seguridad colectiva a las relaciones internacionales, en la forma de las Naciones Unidas, es un paso prometedor. Este principio, exige poner al bien común por encima del legítimo interés nacional y reemplazar el sistema de equilibrio de poderes, donde la guerra era simplemente otro mecanismo de la política, por un modelo de relaciones entre Estados más racional donde la guerra no tenga un papel relevante.
Por otro lado, el caso de la Unión Europea es un caso muy singular que parece estar en sintonía con el espíritu de la época y que constituye otra innovación social muy relevante. Los orígenes de la Unión Europea se conectan con el deseo de establecer un sistema de relaciones en Europa que impidiera una tercera conflagración mundial. A fin de lograrlo, se configuraron pequeños tratados de regulación mutua y se promovieron proyectos que favorecieran la interdependencia. Los postulados de la tesis de la paz democrática, de que las relaciones comerciales pacifican la vida social, estuvieron muy presentes. No obstante, en el corazón del derecho europeo subyace un principio que lo distingue del derecho internacional, a saber: el principio de competencia. El derecho internacional defiende la jerarquía de los órdenes jurídicos superiores con respecto los inferiores pero, al carecer de instrumentos impositivos, las resoluciones supranacionales solo se pueden hacer efectivas si los Estados las acatan voluntariamente. Por el contrario, la Unión Europea se ha erigido sobre el principio de competencia, un principio que hace que los Estados miembros renuncien a ciertas competencias básicas, como la política monetaria, y se las transfieran a las instituciones europeas, cediendo así parte de su soberanía a la «Unión».
Por último, cabe señalar que, a pesar de que la Unión Europea suponga una gran innovación social, cuando se estudia su política de seguridad y su política exterior —los dos ámbitos que suelen estar más conectados con el interés nacional—, se observa que la Unión Europea no tiene los mecanismos, procedimientos e instituciones necesarios para llevar adelante estas dos áreas con efectividad. La arquitectura institucional de la Unión Europea hace que el interés nacional prevalezca en estos dos dominios. La naturaleza de los problemas que la Unión está enfrentando y tendrá que encarar parece colocar a Europa en una encrucijada sin salida: avanzar hacia una mayor integración política apostando por el bien común o dejar para la historia un experimento social más, interesante, pero desaparecido.
Bibliografía
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